Інтерв’ю заступника Міністра фінансів Романа Єрмоличева для газети "Освіта України" (15.02.2021)
Про створення фінансових органів у нових територіальних громадах, механізм розподілу освітньої субвенції, потенційні зміни підходу до формування заробітної плати, впровадження формульного фінансування вищої школи й індикативну собівартість та напрацювання механізмів реформування галузевої науки в інтерв'ю газеті "Освіта України" розповів заступник Міністра фінансів Роман Єрмоличев.
– Із першого січня 2021 року всі громади мали створити місцевий фінансовий орган – установу, що відповідно до законодавства здійснює функції зі складання та виконання місцевих бюджетів, контролю за витрачанням коштів розпорядниками бюджетних коштів. Чи така робота відбулася оперативно? Як ці процеси можуть уплинути на фінансування закладів освіти?
– Сподіваємося, що реформа децентралізації завершиться успішно, а в результаті утворяться потужні, спроможні громади. Механізм створення громад є відпрацьованим, зокрема й щодо формування фінансових органів. Якщо говорити про новостворені громади, то справді потрібні виважені рішення їхніх голів, щоб одразу почати працювати правильно й ефективно. На середину січня фінансові органи створено майже в усіх нових територіальних громадах. Зауважу, що це є суто технічною справою і не повинно впливати на фінансування шкіл, якість освіти тощо. Однак ми усвідомлюємо: як робота почнеться, такою і буде. Кожен голова територіальної громади повинен створити дієві органи управління освітою і фінансові органи. Тому варто переймати найкращий досвід колег, які два-три роки працювали в умовах децентралізації і готові розповісти про ефективне управління закладами освіти. Розуміємо, що за рік усі проблемні питання вирішити навряд чи вдасться. Але насамперед треба думати не про механічне збереження існуючої мережі закладів, а про забезпечення високої якості освіти для наших дітей.
Повертаючись до запитання, зауважу, що створення місцевих фінансових органів та інших органів у сфері освіти – це технічний процес: так, перші кілька місяців, можливо, будуть проблеми, наприклад із процесом передачі шкіл. Але не бачу загрозливих тенденцій щодо нефінансування освітньої мережі.
– Болючим питанням є вчасне використання коштів освітньої субвенції. Нещодавно Ви повідомили, що станом на 1 січня 2021 року на рахунках місцевих бюджетів було 5,3 мільярда гривень невикористаних залишків. У чому причина: недосконалі механізми розподілу, інституційна неспроможність на місцях чи ще щось?
– За моделі фінансування, коли школи повністю утримувалися з державного бюджету, ресурсів завжди бракувало. І ніколи їх не вистачить, якщо утримувати безпосередньо будівлі й не думати про підвищення якості, власне, освіти, про добробут учителів і комфорт для дітей. Коли запрацювала формула, з’явився принцип розподілу коштів: є норматив, є розрахункова наповнюваність класів. Органи місцевого самоврядування отримали стимул для створення оптимальної мережі, а зекономлені кошти змогли використовувати на оновлення матеріально-технічної бази.
Зрозуміло, що зробити одразу ефективний механізм складно. Тому формула розподілу освітньої субвенції доопрацьовувалася за участі Мінфіну, МОН, Асоціації міст України, проекту SKL International та інших експертів у сфері освіти.
Зауважу, що у кожну школу не прийде працівник Мінфіну і не дасть мільйон чи два, це неможливо. Однак механізм розподілу освітньої субвенції працює: передусім є зарплата вчителя, тож якщо мережа є оптимальною, кошти на розвиток лишатимуться. Звісно, надлишків не повинно бути забагато. Не може, наприклад, лишатися в місцевому бюджеті 40–50 млн гривень. Якщо таке трапляється, то, ймовірно, органи місцевого самоврядування як засновники шкіл «економлять» на оплаті праці вчителів, не доплачуючи, наприклад, надбавки за престижність. Однак коли є 1–2 мільйони, ми розуміємо, що їх зберегли завдяки тому, що були прийняті правильні управлінські рішення, і мережа є ефективною.
Справді кілька років поспіль бачимо, що невикористаними на кінець року залишаються близько 5 млрд гривень. Мінфін порушував питання ефективності використання цих залишків. Ми пропонували надати школам можливість їх освоїти ще наступного року. А вже далі повертати їх до держбюджету. Наголошую: наша мета – стимулювання розвитку освітньої мережі у громадах, а не повернення «зайвих» коштів. Хтось заощаджує і кладе ці кошти на депозит, але є і просто неефективні менеджери. Головне – кошти повинні працювати і приносити користь, у цьому випадку підвищувати якість освіти.
Наразі не бачимо кардинальних проблем із фінансуванням шкіл. Раніше ми масово перерозподіляли кошти, аби виплатити зарплату. Наприклад, у 2018 році перерозподілили 607 млн грн, у 2019-му – 294,8 млн грн, а минулого року – лише 98 млн гривень. Тобто формула працює. Коли громада бачить свій ресурс, вирішує сама: чи фінансувати неефективну мережу за рахунок свого бюджету, чи вдатися до оптимальних, виважених рішень. Саме тому проблем, які були два-три роки тому із заборгованістю щодо виплат зарплат педагогічним працівникам, прак¬тично немає. Але є проблеми із залишками освітньої субвенції, які роками лежать на депозитах і не працюють на розвиток освіти. Це питання ми вирішуватимемо спільно з МОН.
Ідеться про ефективність управління бюджетними коштами та правильні управлінські рішення. Наприклад, чув від громад аргумент, що ми акумулюємо кошти на будівництво нової школи. Але це пояснення є дивним, оскільки держава вже зараз пропонує різні механізми фінансування будівництва закладів освіти: з допомогою Державного фонду регіонального розвитку Міністерства розвитку громад та територій, бюджетної програми «Спроможна школа» тощо. Та й хоч одного реалізованого проекту будівництва за заощаджені кошти субвенції я, чесно кажучи, не пригадую.
– Як Ви ставитеся до того, що певні анонсовані рішення у сфері освіти не виконуються? Прошу не брати за приклад постанову КМУ №822 «Про оплату праці педагогічних, науково-педагогічних та наукових працівників закладів і установ освіти і науки» – тут зрозуміло, що такі видатки знайти, скажімо так, архіскладно. А от як щодо державної цільової програми «Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на покращення соціального захисту окремих категорій педагогічних працівників закладів загальної середньої освіти», якою передбачалася виплата молодим учителям? Чи є взагалі системне бачення зміни системи оплати праці?
– Мінфін – не проти підвищення рівня соціального забезпечення усім громадянам України. Але треба зрозуміти: чи може держава собі дозволити це все реалізувати? Більшість законів, на жаль, не забезпечені фінансово. Наприклад, у Законі України «Про освіту» прописано, що маємо підняти рівень найменшого посадового окладу до чотирьох прожиткових мінімумів, в іншій статті йдеться про три мінімальні заробітні плати. Ми звертали увагу, що ціна питання – близько 400 млрд гривень (а після підвищення «мінімалки» – значно більша). Чи є у держави можливість це профінансувати? Водночас у країні є і медики, наприклад, яким у зв’язку з пандемією COVID-19 теж треба підвищувати зарплату. Зрештою, є пенсіонери з невеликою пенсією.
Зарплата вчителя залежить від багатьох складників: є посадовий оклад і різні види надбавок, загальна кількість яких може «набігати» до 40%. Ми неодноразово порушували питання перед МОН: треба змінити підхід до формування заробітної плати. Основна її частина має бути саме окладом. Щоб ані директор закладу, ані управління освіти не могли вирішувати, платити надбавку чи ні. В такому разі молодий учитель отримуватиме більше, ніж зараз.
Рішення про цільову субвенцію молодим педагогам, як на мене, не вирішувало питання комплексної підтримки цієї категорії педагогів. Адже, відверто скажемо, одноразова виплата у 9–10 тисяч гривень не стане стимулом для молодої людини пов’язати життя зі школою. Надання цих коштів не розв’яже проблему низької зарплати педагога-початківця. Отже, дискусії щодо зміни підходу до фінансування роботи учителя тривають.
Мінфін формує середньостроковий прогноз бюджету на наступні роки. Ми надіслали міністерствам запити. Кожне з них має напрацювати стратегії й цілі, як саме діяти упродовж наступ¬них трьох років. І ми дискутуватимемо про можливе збільшення фінансування й ефективність використання наявних коштів. Але «першу скрипку» повинно грати профільне міністерство.
Не треба думати, що ми просто заощаджуємо: держава надає суттєві ресурси для підтримки шкіл. За останні роки спрямовані близько 10 млрд капітальних видатків. У держбюджеті на 2021 рік відповідні видатки навіть збільшено: виділили кошти і на програми «Спроможна школа для кращих результатів», і на Нову українську школу, й інші програми. Навіть в умовах пандемії держава розуміє, що освіта є базовою основою розвитку країни. Однак мусимо ці кошти використовувати ефективно. Тому вкрай важливо здійснювати системний аналіз.
Одним із показників якості навчання є результати ЗНО. За інформацією Українського центру оцінювання якості освіти, у 2020 році лише 38% випускників склали тестування з української мови на початковому та середньому рівнях, 47% абітурієнтів на цьому рівні склали історію України, 58,2% – математику. Це дуже низький показник якості освіти.
Так, ми готові дискутувати над збільшенням видатків, але слід водночас підвищувати якість сформованих компетенцій. Будьмо відвертими: учні малокомплектних шкіл (а їх в Україні чимало) отримують гірший рівень знань, аніж учні великих шкіл, де краща матеріально-технічна база та педагоги мають більше можливостей підвищувати кваліфікацію.
– Ви вважаєте, саме ЗНО може бути мірилом якості знань?
– У принципі, ЗНО не може бути основним показником ефективності роботи школи. Але чи є нині точніші індикатори? До речі, Міжнародне дослідження PISA в основному підтвердило тенденції, які можна побачити, проаналізувавши результати ЗНО.
– Щодо формули фінансування вищої освіти є різні точки зору. На Вашу думку, чи є вона справедливою і чи відповідає сучасним реаліям?
– Упровадження формульного фінансування вищої школи – позитивна практика з огляду на досвід застосування формули освітньої субвенції. Адже спрямовуючи кошти відповідно до кількості будівель, ми не забезпечуємо якості освіти, а просто зберігаємо мережу. Відверто кажучи, мережі закладів загальної середньої і вищої освіти є неоптимальними, зважаючи на кількість учнів та студентів. Наголошу, що під час упровадження формульного фінансування у галузі вищої освіти кошти не забирали. У 2021 році ці показники навіть збільшені – це близько 47 млрд гривень із державного бюджету. Але ці кошти повинні використатися ефективно – за критеріями, які запропонувало МОН. Головна ідея формули – справедливий розподіл коштів, які передбачаються для галузі. Можна дискутувати щодо критеріїв, згідно з якими їх розподіляти. Можливо, більшими мають бути коефіцієнти для педагогічних спеціальностей. До речі, цьогоріч за формулою фінансуватимуться також заклади Міністерства культури та інформаційної політики і Міністерства охорони здоров’я. І нарікань із приводу такої моделі розподілу коштів я не чув.
– Ще одне питання, яке не можемо оминути в контексті вищої школи, – індикативна собівартість. Було громадське обговорення постанови щодо удосконалення її механізмів. Яка позиція Мінфіну щодо цього питання?
– Вартість навчання за контрактом у більшості закладів вищої освіти була нижчою, аніж вартість навчання за держзамовленням. Відверто не розумію: чому держава має бюджетними коштами компенсувати різницю заявленої і реальної вартості підготовки контрактника? І ця різниця є значною: наприклад, на підготовку студента держава витрачає 40–50 тисяч гривень на рік, а контрактник там же за навчання платить 10 тисяч. Упровадження індикативної собівартості покликане зменшити цей розрив.
Так, лунало багато критичних зауважень щодо такого підходу. Але якщо подивитися на минулорічні результати цього впровадження, то більшість закладів вищої освіти не критикуватимуть його. Можливо, студентів-контрактників прийшло й менше, проте вони принесли більше коштів, які можна використати задля розвитку вишу, поліпшення якості освіти.
– Видатки держбюджету на науково-технічну діяльність є дещо розпорошеними. Йдеться навіть не про НАН і Нацфонд досліджень, а про галузеву науку, коли різні відомства мають власні бюджетні програми. На Вашу думку, варто зберегти таку практику чи можливо укрупнити «кошики»?
– Ми бачимо неефективність, яка полягає у розпорошеності коштів. В інструктивних листах Мінфіну до головних розпорядників бюджетних коштів у частині науки зазначено, що галузева наука має реформуватися. Результатом наукової роботи повинен бути не формальний звіт, а впроваджені результати. Лише ними можна оцінити справжню ефективність. Мінфін не може закрити певні установи (можемо лише рекомендувати це зробити профільному міністерству). Ми концентруємося на Національному фонді досліджень, який на конкурсних умовах фінансує науку. Галузева наука може фінансуватися на базовому рівні, а якщо вона є ефективною й актуальною, то здобуватиме перемогу на конкурсах Нацфонду й отримуватиме додаткове фінансування.
– Але ж Національний фонд досліджень не є головним розпорядником бюджетних коштів...
– Закон вимагає створення головного розпорядника бюджетних коштів – ним має бути Нацфонд досліджень. Але ми також не повинні заплющувати очі на бюджетне законодавство. І позиція Мінфіну полягає в тому, що головними розпорядниками коштів мають бути міністерства, які формують політику. Натомість інші органи її лише реалізовують. Нормативні документи у сфері науки розробляє саме МОН.
Водночас ми повинні дати чітку відповідь, чи потрібна нам нинішня кількість наукових установ. Скажімо, може, із трьох наукових установ варто зробити одну, яка об’єднає найкращих учених. Але це питання – до наукової спільноти, яка повинна визначити, куди країна рухається в питаннях розвитку науки. Коли нас просять дофінансувати наукову сферу, ми запитуємо: а на що саме використають ці кошти? Для нас зрозумілою є робота Національного фонду досліджень: є гранти, конкурси, чіткі критерії. Але коли просять просто додати кошти, то ми не розуміємо, яким буде ефект від їхнього використання.
Позитивно, що вже почалася дискусія в системі самоврядних академій щодо напрацювання механізмів реформування. Но¬вий очільник Національної академії наук Анатолій Загородній відверто говорить про реформу. Проінвентаризовано майно, і питання не в тому, що його начебто хтось хоче забрати. Питання – в ефективності використання. Можна розглянути можливість, наприклад, приватизації цього майна, але щоб кошти від цього пішли в науку. Адже ми нині фактично утримуємо будівлі. А державні кошти не доходять до конкретних науковців, які скаржаться на брак коштів і працюють три дні на тиждень. Це неправильно! Тож очікуємо від МОН та академій наук бачення розвитку й реформування цієї сфери.
– Під час нашого спілкування часто лунає слово «ефективність». Як Ви вважаєте, чи передача закладів профтехосвіти на фінансування з місцевих бюджетів (яка, власне, була своєрідною шоковою терапією) привела до підвищення ефективності ланки?
– Крок із передачею – це не питання оптимізації мережі, щоб із 700 переданих закладів залишилося, скажімо, 300. Йшлося про ефективність і якість підготовки учнів. Близько 80–85% випускників вступають до закладів вищої освіти. Тож звідки взяти достатню кількість учнів для профтехосвіти? На ту кількість мережі їх фізично немає.
Зауважу, що кожен регіон знає свою потребу в робітничих кадрах, ці потреби є різними. І саме керівництво області має оцінювати внутрішній ринок праці й концентрувати ресурси для підготовки необхідних спеціалістів. Зі свого боку держава фінансує професії загальнодержавного значення.